嘉松北路刑事律師談土地管理法實施條例細則

　　嘉松北路刑事律師提出國務院“放管服”改革聚焦建設用地審批,提出了“優化流程、提高效率”的明確要求。新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》)在《土地管理法》的基礎上，將改革探索中成熟的做法固化為具體制度，以法治凝聚改革共識，以立法助推改革探索，為不斷深化土地制度改革營造良法善治的氛圍。
 

　　夯實農村土地三項制度改革成果

　　實踐探索在前，總結提煉在后。在黨中央、國務院的正確領導下，農村土地三項制度改革實踐中形成了一批可復制可推廣的經驗，為推進制度創新完善提供了有力的實踐支撐。新《條例》在《土地管理法》基礎上，將改革探索實踐中的經驗不斷總結提煉，上升為更為具體的制度規范。
 

　　新《條例》總結地方改革實踐中涌現出的好經驗好做法，豐富完善土地征收社會穩定風險評估、補償安置協議等程序和內容，借鑒國有土地上房屋征收的做法，明確補償安置決定程序和救濟途徑；在充分調研總結不同地區集體經營性建設用地入市現狀的基礎上，對入市范圍、程序、方案、合同等方面作出了普適性規定，也為實踐操作適當預留了自主權；將維護農民合法宅基地權益作為重點，針對近年來個別地區“合村并居”（點開鏈接）等工作產生的問題，提出了“四個禁止”的要求，堅持審慎穩妥的原則，對宅基地“三權分置”等尚有較大爭議還需繼續探索的制度內容暫不作出具體規定（相關鏈接：王小映研究員談如何理順、完善農地和宅基地兩個“三權分置”），為改革探索充分預留空間。農村土地制度改革關系到經濟社會發展和人民群眾切身利益，各級人民政府應當在法律法規的框架下，加大改革探索力度，在實踐中探索積累更多的好經驗、好做法，為進一步完善法律法規制度提供實踐成果。
 

　　完善土地督察制度的法治保障

　　國家土地督察制度是黨中央、國務院在深化土地管理制度改革探索過程中建立的重要監督機制。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度”。2006年《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》印發，標志著國家土地督察制度全面建立實施。2018年機構改革后，新建立的國家自然資源督察制度在規范土地管理秩序實行最嚴格的耕地保護制度等方面繼續發揮著重要的作用。新《條例》貫徹黨中央、國務院要求，明確將耕地保護情況、土地節約集約利用情況等重點內容納入督察范圍，并與時俱進地增加國土空間規劃編制和實施情況等新的督察內容，確定了自然資源督察機構行使土地督察職職責的范圍。
 

　　新《條例》結合長期以來的督察實踐，確立了督察機構可以了解情況、下達督察意見書、約談等履行督察職責的方式以及被督察對象配合督察工作的責任義務。近年來，黨中央、國務院作出實行最嚴格耕地保護制度等一系列重要決策部署，國家自然資源督察機構應當依法履行職責，切實扛起土地監督執法政治責任，各級地方人民政府要切實提高政治站位，積極配合土地督察工作,共同承擔起維護土地管理秩序嚴守耕地保護紅線的重要政治使命。
 

　　將成熟的實踐成果上升為法規制度

　　新《條例》通過修訂案的形式進行全面修訂，對將各級政府和自然資源主管部門長期以來在改革探索中積累的實踐成果上升為具體制度提供了暢通的渠道。首次提出建立“國土空間基礎信息平臺”，根據履行“兩統一”職責整合的工作實踐，明確各級自然資源主管部門應當加強信息化建設，建立統一的國土空間基礎信息平臺，為構建國土空間開發保護新格局提供支撐。
 

　　首次將地籍管理寫入法律法規，明確縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強地籍管理，建立健全地籍數據庫。作為具有悠久歷史的土地管理基礎性工作，地籍管理納入法治軌道具有重要意義。首次確認土地“掛牌”的地位，明確國有土地使用權出讓、國有土地租賃等應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者，解決長期實踐中“掛牌”作為重要土地資源市場化配置手段的法律缺位，也為進一步規范完善土地“掛牌”程序提供了依據。首次明確違法建筑物沒收處置主體和程序，將各地土地執法的經驗做法上升為具體制度，明確自然資源主管部門沒收在非法轉讓或者非法占用土地上新建的建筑物和其他設施的，應當于九十日內交由本級人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。各級人民政府和自然資源主管部門應當及時將新《條例》呈現的改革成果轉化為工作制度，提升土地管理規范化、法治化水平。

　　聚焦改革實踐中的新矛盾新問題

　　近年來，深化土地制度改革的背景和形勢出現了一些新的變化，也遇到了許多新的矛盾。新《條例》直面矛盾、聚焦問題，與時俱進地作出了回應，也為尚在改革探索階段的新事物預留了制度空間。首次明確臨時用地的具體期限，為解決實踐中臨時用地“不臨時”永久侵蝕耕地紅線的問題，強化其臨時性、附屬性和可恢復性等基本屬性，重申建設項目施工、地質勘查需要臨時使用土地的可以按照臨時用地管理，不得擅自擴大范圍。針對實踐中有關《土地管理法》臨時用地期限的不同理解，明確臨時用地一般不超過二年；建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過四年，并作出“法律、行政法規另有規定的除外”的銜接性規定，為《礦產資源法》等法律法規專門解決礦業等特殊行業臨時用地預留了空間。

　　首次設立耕地轉為其他農用地用途管制制度，明確嚴格控制耕地轉為林地、草地等其他農用地，具體管理辦法授權自然資源部制定。新設立的耕地用途管制制度是依法對耕地實行特殊保護、防止耕地“非糧化的重要措施,將在改革實踐的基礎上通過《耕地保護法》等進一步作出具體規定。首次將黑土地保護納入法治軌道，明確提出應當保護黑土地等優質耕地，并在罰則中作出了專門規定，涉及黑土地保護的具體制度還將通過專門立法的形式予以明確。新《條例》堅持審慎穩妥的原則，針對諸如將土地儲備等上升為法律制度的立法建議，統籌考慮法治與改革實踐關系，并未作出具體規定，為進一步實踐探索充分預留了空間。回顧新中國土地制度改革的歷程，將改革和法治緊密結合起來，既是改革的需要，也是法治的需要。新《土地管理法》和新《條例》將改革實踐中成熟的經驗做法寫入法律法規，既是黨的十八大以來深化土地制度改革的階段性總結，也對新時代背景下繼續推動改革提出了明確要求，具有重要歷史意義。深化改革永遠在路上,在習近平法治思想引領下，一定會有更多的改革成果納入法治軌道，更好實現土地領域良法善治。  上海嘉定區土地法律師事務所